[中宏网]黄石松：深入实施积极应对人口老龄化国家战略
发布时间：2026-03-172020年10月，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略，“十四五”是我国实施此项国家战略的第一个完整“五年”。“十五五”开局之年，2026年3月5日，李强总理在政府工作报告中提出“深入实施积极应对人口老龄化国家战略”，相较于以往历年的提法，此次新增“深入”二字，意味深远。这标志着我国应对人口老龄化的战略实施进入了从“立柱架梁”到“精耕细作”的新阶段。那么，为何在此刻特别强调“深入”？如何确保“深入”？又应从哪些维度“深入”发力，以实现“以人口高质量发展支撑中国式现代化”的宏伟目标？
一、国家战略的系统实施路径
回顾五年来的工作进程，按照《国家应对人口老龄化中长期规划》的部署，此项工作从夯实应对人口老龄化的社会财富储备、改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给、打造高质量的为老服务和产品供给体系、强化应对人口老龄化的科技创新能力、构建养老、孝老、敬老的社会环境等五个维度系统性、立体化展开。各项政策措施和工作环环相扣、层层递进，实现了由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，应对人口老龄化的基础性制度框架已经建立，实现了历史性变革、系统性重塑、整体性重构。
具体而言，养老服务以供给侧结构性改革为抓手，全面放开养老服务市场，推进事业和产业的协同发展，推进机构、社区、居家协调发展，推进医养、康养融合发展，已基本集成覆盖城乡的社会养老服务体系和老年健康支撑体系。老龄工作以满足老年人的需求、维护和拓展老年人的权益为出发点和落脚点，从“五个老有”的内涵深化到发展银发经济服务“备老”人群，实现了服务对象、服务内容、服务质量的全面拓展与提升。人口发展工作从逐步放开生育，到推进“一老一小”整体解决方案；从老年宜居环境建设到构建老年友好型、家庭友好型社会；从倡导积极发挥老年人的作用；到实施延迟退休年龄政策，积极开发老年人力资源，实现了从数量到规模、结构、素质、分布的全面提升。
党的二十届三中全会进一步对重点领域的改革再部署，党的二十届四中全会进一步将顶层设计落实到今后五年的规划中，强调资源的下沉和基层的能力建设，强调解决人民群众最急难愁盼的问题，也强调了工作的量化考核和督查。这均为“深入”实施奠定了坚实的制度与行动基础。
二、迈向“深入”实施阶段必须破解的深层次矛盾
国家战略的“深入”实施，意味着必须直面并破解那些制约发展的深层次、结构性矛盾。当前，主要面临三大核心挑战：
（一）如何进一步凝聚积极应对人口老龄化的价值共识与社会认同
“少子化、老龄化、区域人口增减分化”归根结底是人口生产和再生产问题。人口生产的特征是生产者、消费者、生育者三者的有机统一。物质资料的生产和再生产与人口的生产和再生产共同作用对社会发展起着决定性影响。政府宏观调控在物质资料的生产上更能发挥作用，政策效能更明显。人口的生产和再生产的主体是家庭和个人，过去我们习惯于“投资于物”，现在我们必须实现“投资于物”与“投资于人”的有机统一。
因此，“深入”实施国家战略，首先要凝聚社会共识，顺势而为、因势利导，要留有弹性、韧性和自由空间，把主动权、选择权交给社会，给家庭和个人更多公平的灵活的选择。
（二）如何实现解决老龄问题与推动经济社会高质量发展的有机统一
当前和今后一个较长时间，老龄化加速带来支出的刚性增长，经济增长放缓、财政增收难度加大，导致投入与支出的矛盾进一步加剧。提高养老金发放标准、医保“扩容”、长期护理保险“扩面”等改革措施都将受到一定约束。然而，在需求侧，老年人及其家庭的消费能力不足、消费需求没有有效释放。在供给侧，投资以政府为主导，社会资本、耐心资本投入积极性不高。市场机制发育不足、微观经济主体经营困难、可持续发展能力弱。财政资金对社会投资和家庭消费意愿的拉动作用不强。老年人参与度不高、社会组织和社会机制发育不足、社会发展缺乏活力。在供需对接上，供给总量不足与结构性矛盾并存，整体生产力水平不高，劳动生产率水平与社会发展的需要不相适应。
因此，“深入”实施国家战略，要打破传统的路径依赖，进一步优化实施路径，细化实施方案，确保国家战略落实、落地、落细。
（三）如何以党的全面领导为根本保障，进一步强化基层应对人口老龄化的能力建设。
党的全面领导不仅体现在顶层设计上，体现在各个层级的治理上，也体现在“最后一米”的供需对接工作中，体现在常态化工作中。
“深入”实施国家战略，宜丰富党建引领的实现方式，进一步拓宽民主决策、民主参与、矛盾纠纷化解机制；进一步推动资源下沉，进一步强化基层能力建设。这其中有三个关键，一是深化养老服务领域社会组织“放管服”改革，进一步发挥行业协会、公益组织、基金会等的作用。二是进一步完善党建引领居民自治机制，引导老年人广泛、有序参与社区共同体建设，全面建立老年人协会，发展老年志愿服务，使老年人真正成为老龄化社会的参与者、建设者、贡献者。三是注重对青年人的引导，强化人口老龄化国情教育。
三、“深入”实施积国家战略的三大核心着力点
总理在政府工作报告中列举了扩大普惠养老服务供给、积极发展农村养老服务等10多项重点工作。贯彻落实好中央精神，实现“深入”实施，还需扭住“解放和发展生产力、释放社会发展活力”这两个关键，以整体性治理破解工作的碎片化。加快构建“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老龄社会治理格局，加快形成“建立多元主体共同参与、老龄化风险递次应对”的体制机制。
（一）尊重家庭主体地位，增强政策体系的弹性、韧性和包容性
回顾既往人口政策，比如计划生育中的一些做法，过于强调政策刚性，过于强调行政手段的直接干预；再比如在放开生育政策后，家庭参与度和响应度不高，从而影响了政策的效能，一些领域甚至出现了家庭与政府博弈的局面。从全球老龄化先行国家的经验看，积极应对人口老龄化是一项长期的系统工程，应注重理念宣导，着力唤醒社会的认知和公众参与；重在减轻家庭的压力、激发家庭的内生动力；以期形成家庭、社会和政府的良性互动。
“深入”实施积极应对人口老龄化国家战略，要处理好政策调控和尊重家庭主体地位的关系，通过物质资料生产政策的牵引，激发人口生产和再生产的内在机制发挥作用。政府通过创造更加宽松、公平、公正、更有活力的环境，推动公共服务均等化，降低生育、养育、教育的成本，强化要素和人才自由有序流动，实现人口高质量发展。
（二）进一步发挥市场机制的作用，解放和发展社会生产力
价格和补贴政策是平衡政府与市场、家庭与社会的利益关系，实现资源优化配置的基本制度设计。价格高了不利于激发老人和家庭的消费需求，价格低了无法覆盖供应商成本、确保其可持续运营。当前，我国养老服务定价和政府补贴机制反映出政府和市场的边界有待厘清，也导致了家庭（老人）、供应商对政策的依赖。特别是在居家养老服务中，由于价格体系不明晰、混乱，老年人不敢消费、不愿消费，阻碍了市场的发育和规模扩大。养老服务定价包括政府定价、政府指导定价、市场定价等多种方式。
“深入”实施积极应对人口老龄化国家战略，应加快建立分类指导的价格体系，制定科学的补贴标准，完善养老服务市场价格形成机制，研究财政补贴如何撬动市场的作用机理和优化路径。以解决政府投入越位错位，导致市场不发育、价格扭曲、资源浪费问题，同时解决政府投入缺位，导致市场过度竞争、混乱、消费者权益得不到保障等问题。
（三）以社会治理改革为牵引，进一步激发和释放社会活力
在社会化服务体系建设中，各国政策都是以家庭、社区为框架去建构更大的支持空间，社区支持成为影响家庭功能发挥的最重要因素，家庭与社区之间的互动关系成为最重要的并存互补关系。离开了基层社会治理、离开了社区治理，改革政策的落地就无从谈起。近年来，在建立街道乡镇养老服务联合体、推进社区嵌入式设施建设、建立区域性养老服务中心等工作中，已经涌现出很多以党建为引领、多元主体共建共治共享的鲜活经验，要加以总结和推广。
“深入”实施积极应对人口老龄化国家战略，要以社会治理改革为突破，激发老龄社会发展活力。这其中有两个关键点，一是如何进一步发挥社区居委会等自治组织的作用，在网格化管理基础上，完善常态化老年人需求发现和服务送达机制；二是做实社区层面的社会参与机制，包括志愿服务时间储蓄机制，社工+义工、物业+志愿服务等联动机制。切实增强基层一线解决问题、化解矛盾、服务百姓的能力，真正将专业化服务及时、便捷、高效送达老年人“周边、身边、床边”。
（作者黄石松，系91暗网 高级研究员、老龄产业研究中心主任）
